« назад

"Работодатели всей страны, объединяйтесь?..." 20.10.2004 – Притчина Е.М.

27 ноября 2002 года был принят Федеральный закон "Об объединениях работодателей" (далее - Закон об ОР, Закон), вступивший в силу с момента официального опубликования - 30 ноября 2002 года.

В соответствии со ст. 18 Закона об ОР в течение трех лет со дня вступления его в силу объединения работодателей, созданные до вступления в силу Закона об ОР, обязаны привести свои учредительные документы в соответствие с Законом под угрозой ликвидации.
Однако для адресатов Закона об ОР осталось незамеченным, что в его положениях заложена "мина замедленного действия" - некоторые нормы Закона фактически не могут быть реализованы на практике.

Кроме того, некоторые положения Закона не соответствуют Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ. Поэтому при его применении возникают коллизии правового характера, а низкая юридическая техника норм Закона приводит к произвольному их толкованию государственными органами и прочими организациями. На практике создаются дополнительные барьеры и риски непосредственно для самих предпринимателей (работодателей) в реализации их конституционного права на свободное объединение и участие в отношениях социального партнерства.

Правовая природа Пункт 3 статьи 50 ГК РФ предусматривает, что некоммерческие организации создаются и в иных формах, предусмотренных законом. Законом об ОР утверждена новая организационно-правовая форма юридического лица – объединение работодателей – представляющая собой некоммерческую организацию, основанную на добровольном членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).

В России фактически сложилось два вида объединений юридических лиц: нацеленные на участие в решении социальных вопросов (объединения работодателей) и организации, ставящие своей целью защиту коммерческих интересов своих членов.
С момента введения в действие Закона об ОР объединениями работодателей могут признаваться исключительно организации, в наименовании (организационно-правовой форме) и учредительных документах которых прямо указано, что они являются объединениями работодателей. Соответственно их основная и единственная цель — представительство и защита интересов работодателей в системе социального партнерства (в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления – п. 1 ст. 2 Закона об ОР, ч. 3 ст. 33 Трудового кодекса РФ). Это подразумевает формирование иной (новой) системы представительства работодателей.

Виды объединений работодателей В силу ст. 4 Закона об ОР объединения работодателей могут создаваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому, территориально-отраслевому признакам.
Особое место среди них занимают общероссийские объединения, объединяющие не самих работодателей, а их объединения — общероссийские отраслевые и межотраслевые, региональные и межрегиональные. Из положений Закона об ОР следует, что общероссийских объединений может быть несколько.
Правовой статус общероссийских объединений работодателей отличается тем, что они участвуют в образовании и деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (далее – РТК, Комиссия) и заключении генерального соглашения.

В отношении общероссийских отраслевых объединений работодателей можно выделить некоторые спорные моменты:
1) следуя логике, в каждой отрасли должно создаваться одно общероссийское отраслевое объединение работодателей (для каждого вида деятельности), однако законом не исключено, что таких объединений может быть два и более;
2) не определена возможность участия в работе РТК.

Законом предусмотрена возможность вхождения в состав Комиссии лишь общероссийских объединений, но не общероссийских отраслевых.

Правомочны ли общероссийские отраслевые (межотраслевые) объединения работодателей входить в состав РТК? До внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 1 мая 1999 года "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" вопрос о легитимности участия представителей общероссийских отраслевых (межотраслевых) объединений работодателей в работе РТК остается спорным.

Согласно Закону об ОР межрегиональное (отраслевое, межотраслевое) объединение работодателей — объединение, созданное на добровольной основе работодателями и (или) их региональными, территориальными объединениями и осуществляющее свою деятельность на территориях не менее двух субъектов РФ. Автор комментария к Закону об ОР А.С. Киреев обращает внимание на такой недочет юридической техники, как указание в самом термине на отраслевые признаки и отсутствие в его определении привязки к виду деятельности или отрасли1.

Коллизии законодательства и проблемы правоприменения Переходные положения (ст. 18 Закона) не учитывают, что в России фактически не существует объединений, которые создавались бы исключительно в целях участия в отношениях социального партнерства и которые отвечают признакам объединения работодателей, установленным в Законе об ОР. Ассоциации и союзы, в форме которых чаще всего объединяются работодатели, в силу Закона об ОР не являются объединениями работодателей.
Приведение в соответствие учредительных документов уже существующих объединений работодателей в форме ассоциаций или союзов юридически возможно только путем реорганизации в виде преобразования. Однако в соответствии с п. 4 ст. 17 Закона "О некоммерческих организациях" ассоциация или союз вправе преобразоваться в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество или товарищество. Перечень закрытый, и преобразования в такую организационно-правовую форму, как объединение работодателей, законом не предусмотрено.

Единственно возможным выходом представляется только создание новой, соответствующей Закону об ОР организации – объединения работодателей.

Более того, из текста Закона об ОР невозможно с точностью уяснить, для каких организаций ст. 18 Закона установлено требование о внесении изменений в учредительные документы.

Ст. 17 Закона об ОР содержит положения о реорганизации и ликвидации объединения работодателей. Согласно п. 2 статьи реорганизация и ликвидация объединения работодателей осуществляются в порядке, установленном федеральными законами. Таким образом, в статье содержатся бланкетные нормы, т.е. Закон об ОР не содержит никакой регламентации по данному вопросу.
Сложившийся "правовой вакуум" может быть ликвидирован после внесения соответствующих дополнений в Закон "О некоммерческих организациях" и ГК РФ.

Помимо прочего, для реализации права объединений работодателей на представительство в органах управления государственных внебюджетных фондов (п. 2 ст. 13 Закона об ОР) необходимо закрепить соответствующие положения в уставах внебюджетных фондов, а также в нормативных правовых актах, регулирующих их деятельность.

Сейчас же возможность применения этой нормы Закона об ОР на практике представляется крайне сомнительной.
Необходимо отметить, что вследствие невысокой юридической техники Закона нередки случаи его неправильного толкования и применения. Причем, это касается не только государственных органов, но и самих предпринимателей (работодателей) и их объединений.
Так, в 2003 году Президентом Российского Союза Промышленников и Предпринимателей (далее - РСПП) были утверждены разработанные Департаментом по законотворчеству и целевым программам РСПП Методические рекомендации по приведению учредительных документов РСПП, его региональных отделений и некоторых организаций-членов РСПП в соответствие с Законом об ОР.
Указанные Методические рекомендации были разосланы и рекомендованы в качестве типовых Союзам и Ассоциациям предпринимателей (юридических лиц), представляющим интересы своих членов на отраслевом, межотраслевом и всероссийском уровнях.

Проведенная независимая правовая экспертиза указанных Методических рекомендаций показала, что положения Методических рекомендаций РСПП не соответствуют законодательству и вводят предпринимателей и их объединения в заблуждение, поскольку положения Закона об ОР не распространяются на РСПП и большинство его членов, а также на иные некоммерческие организации (объединения юридических лиц), зарегистрированные до вступления Закона в силу.

По смыслу Методических рекомендаций в настоящее время РСПП позиционирует себя как общероссийское объединение работодателей, предполагая свое участие «в разработке и подписании от имени российских работодателей трехсторонних соглашений».
Однако для участия в работе РТК РСПП должен непосредственно по своей организационно-правовой форме являться общероссийским объединением работодателей, а также соответствовать требованиям п. 2 ст. 4 Закона об ОР, т.е. его членами должны являться общероссийские отраслевые (межотраслевые), региональные (межрегиональные) объединения работодателей, а его деятельность должна осуществляться на территориях более половины субъектов РФ.

Таким образом, для предпринимателей и их объединений возможно возникновение разного рода рисков и неблагоприятных последствий. Так, при отсутствии статуса объединения у работодателей могут возникнуть проблемы в связи с невозможностью участвовать в ведении коллективных переговоров, а также в работе трехсторонних комиссий и заключении тарифных соглашений различного уровня.
Полемика с регистрирующими органами Вопрос общероссийского статуса объединения работодателей является неоднозначным. На практике юристы часто сталкиваются с определенным нежеланием регистрирующего органа осуществлять государственную регистрацию общероссийских (отраслевых) объединений работодателей в связи с общероссийским статусом последних. Например, подобная ситуация возникла при создании Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Союз коммунальных предприятий". Так, с позиции Управления МНС РФ по г. Москве2 наименование юридического лица должно содержать указание на его организационно-правовую форму. В названии Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Союз коммунальных предприятий", по мнению регистрирующего органа, используются слова, образованные на основе слов "Россия", "Российская Федерация". В связи с этим, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1463 "Об использовании в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация" требуется разрешение соответствующей Правительственной комиссии.
Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2004 г. № 380 в указанный нормативный акт внесены значительные изменения. Приложение, устанавливающее состав Правительственной комиссии, утратило силу, что позволяет сделать вывод о том, что данная комиссия в настоящий момент не действует.

Оставлены в силе положения, согласно которым наименования «Россия», «Российская Федерация», слово «федеральный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в соответствии с актами Президента РФ, Правительства РФ. На данный момент порядок использования в названиях юридических лиц наименований «Россия», «Российская Федерация» не определен. Тем не менее, регистрирующие органы при принятии документов продолжают требовать разрешение на использование юридическими лицами указанных наименований. Таким образом, возникший правовой «вакуум» создает дополнительные административные барьеры для предпринимателей и их объединений.

Более того, позиция Управления МНС РФ по г. Москве основана на подмене понятия "название" юридического лица (организации), используемого в Постановлении Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1463 "Об использовании в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация" понятием "наименование" юридического лица, используемом в ГК РФ (п. 1, п. 4 ст. 54), которое включает в себя как название ("фирменное наименование" коммерческой организации), так и указание на организационно-правовую форму.

Употребление в вышеуказанном Постановлении Правительства именно понятия "название" юридического лица (организации) не случайно и не относится к организационно-правовой форме юридического лица.

Организационно-правовые формы юридических лиц (в том числе предъявляемые к ним требования) устанавливаются федеральными законами и учредители вправе выбрать любую из них. Никаких ограничений для выбора той или иной формы, кроме как предусмотренных законом, установлено быть не может.

Что касается выбора названия юридического лица, то учредители могут наречь свое "детище" в зависимости от их фантазии. Главное – чтобы "имя" не противоречило основам правопорядка, общественной нравственности и морали. Случаев, когда непосредственно к названию предъявляются какие-либо требования, крайне мало, и все они четко перечислены законом (например, необходимость указания на род деятельности).

Ограничение на выбор названия, установленное в Постановлении Правительства, обусловлено именно тем, что в случае использования наименований «Россия» и «Российская Федерация» названия негосударственных организаций и государственных органов могут стать практически неразличимы, и ввести в заблуждение участников гражданского оборота.
На основании вышеизложенного, может быть сделан вывод о неприменении положений Постановления о разрешительном порядке к выбору какой-либо организационно-правовой формы юридического лица, поскольку таковые устанавливаются федеральными законами.
Помимо прочего, Закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» среди документов, предоставляемых для  государственной регистрации юридического лица при создании, не предусматривает каких бы то ни было разрешений на выбранную учредителями организационно-правовую форму юридического лица.

Заявительный порядок государственной регистрации юридических лиц обеспечивается ограниченными возможностями регистрирующих органов по принятию решений об отказе в государственной регистрации.

Так, ст. 23 Закона о государственной регистрации устанавливает только два основания для принятия решения об отказе в государственной регистрации юридического лица:
- непредставление определенных Законом документов, необходимых для государственной регистрации;
- представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

На регистрирующие (налоговые) органы не возложены функции по осуществлению правовой экспертизы представляемых на государственную регистрацию юридических лиц документов. Это повлекло бы за собой замену уведомительного порядка регистрации на разрешительный. В соответствии с п. 4 ст. 9 Закона о государственной регистрации регистрирующие органы не вправе требовать представления иных документов кроме документов, предусмотренных законом.

Вместе с тем, законодательство РФ предусматривает ответственность заявителя и (или) юридического лица за предоставление недостоверных сведений, вплоть до уголовной.

На основании вышеизложенного, может быть сделан вывод о неправомерности позиции Управления МНС РФ по г. Москве. Поскольку данная позиция является спорной и нарушает права работодателей, следует быть готовым к полемике с регистрирующими органами и отстаиванию своей правовой позиции, возможно, в суде.

Причина Е.М.
("КАПИТАЛ и ПРАВО" № 3 октябрь 2004 г.).

___________________________________________
1. А.С. Киреев. Комментарий к Федеральному закону об объединениях работодателей. - М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2003.
2. Письмо УМНС РФ по г. Москве № 34-14/71271 от 24 декабря 2003 года.
Назад